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Uma nova era de PPPs em iluminação pública?

3 MIN READJanuary 31, 2019
A parceria público-privada (PPP) de Iluminação Pública (IP) da cidade de São Paulo, que seria a maior do tipo do Brasil, esteve no centro dos holofotes nas últimas semanas e tem sido acompanhada de perto pelos players que atuam nesse setor de infraestrutura urbana. O motivo, contudo, não foi a grandiosa operação e seu volumoso contrato, de mais de R$ 6,5 bilhões, e sim as lições a serem aprendidas para que os novos projetos ganhem rigor crescente. 

"Todos olhamos para o caso de São Paulo para entender o que ocorreu, quais foram os erros e acertos do município", afirma Osmar Lima, chefe do Departamento de Operações Municipais da Área de Desestatização e Estruturação de Projetos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Ele atualmente trabalha em estudos para a realização de PPPs, entre os quais oito de IP, em distintas localidades brasileiras.

"Talvez São Paulo tenha pagado o preço por seu tamanho, por ter um contrato muito grande, números superlativos que atraem um acirramento de todas as questões que possivelmente possam ser aventadas juridicamente", opina Bruno Vanuzzi, secretário de Parcerias Estratégicas de Porto Alegre.

Imbróglios desde o princípio

Anulada em dezembro passado pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TJ-SP), uma vez que os desembargadores consideraram que o processo licitatório "imergiu em tumulto e descrédito", a PPP de São Paulo apresentou entraves desde o início. 

O primeiro grande imbróglio no município paulista ocorreu em 2016, quando a prefeitura, então administrada por Fernando Haddad, decidiu mudar uma das garantias do termo, retirando do projeto a chamada conta vinculada, que asseguraria que a Contribuição sobre Serviços de Iluminação Pública (Cosip) fosse destinada principalmente para o pagamento da concessionária vencedora. "Com uma autorização legislativa prévia [para que a taxa fosse destinada à tal conta], a PPP poderia ter tido mais sucesso", considera Vanuzzi.

À época, diversas empresas que demonstravam interesse na concorrência, como a multinacional GE, anunciaram publicamente a desistência. A BMPI também relembra a perda do interesse. "Por ser um dos primeiros projetos do tipo, houve uma sucessão de problemas e, após a decisão de retirada da conta vinculada, optamos por não participar", conta Miguel Noronha, managing director da companhia.

Procurada pela reportagem do GRI Hub para abordar o tema, a gestão de Bruno Covas, por meio da Secretaria Municipal de Prefeituras Regionais, informou que "o Departamento de Iluminação Pública (Ilume) cumprirá a decisão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. Conforme determinação do TJ-SP, o serviço continuará sendo executado até a conclusão do novo processo licitatório". A cidade tem um prazo de dois meses, já em andamento, para dar início à relicitação. 

Nova fase

A perspectiva de PPPs para o segmento de iluminação pública surgiu em 2010, quando a resolução normativa nº  414, da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), determinou que a responsabilidade da prestação do serviço passaria das distribuidoras aos municípios. De acordo com dados da consultoria Radar PPP, do lançamento da primeira proposta, em 2014, até o último ano, foram 238 projetos. Contudo, apenas 14 contratos foram assinados, incluindo os que foram extintos ou anulados – como o de São Paulo.  

"Por que esses projetos não saiam do papel? Na prática, havia vários fatores associados, como baixa qualificação do poder municipal, falta de capacidade técnica e de número de pessoas, falhas e lacunas diversas. Entendemos que existia um espaço para a atuação do BNDES, que poderia aportar sua expertise na estruturação de projetos, que compreende entender tanto as demandas do mercado como as do setor público", diz Lima, do BNDES. 

Atualmente, o banco trabalha em oito projetos desse tipo de concessão junto a municípios – Teresina e Porto Alegre, em estágio avançado; e Macapá, Natal, Petrolina, Vila Velha, Pelotas e o consórcio Centro-Sul, em fases de estudos. Para o ano, outras sete parcerias são analisadas. 

"O suporte do BNDES foi muito positivo, pois nos ajudou também a nos capacitarmos como secretaria", conta Monique Menezes, secretária de Concessões e Parcerias da capital piauiense. 

Um processo de capacitação e profissionalização como esse também é visto com bons olhos pela iniciativa privada. "Nessa mudança de ano, vejo o que designo como segunda onda em PPPs em iluminação pública: não mais de estruturações ad hoc por parte dos municípios, de forma individual, entre tentativas e erros; agora, há estruturadores institucionais, como os projetos concebidos pelo BNDES, pela IFC [International Finance Corporation] e pela Caixa [Econômica Federal], que apresentam projetos objetivos e pragmáticos, com rigor metodológico e, obviamente, com equipes muito mais capacitadas", considera Miguel Noronha. Ele se mostra atento aos lançamentos das duas primeiras licitações previstas para o segmento em 2019, de Porto Alegre e Teresina, cujas administrações locais já aprovaram em suas legislações a vinculação da Cosip para o pagamento do concessionário. 

Em 29 de novembro, a Câmara de Vereadores de Teresina sancionou a alteração do código tributário para que a taxa da iluminação pública fosse para a Cosip. Em 13 de dezembro, foi a vez de Porto Alegre. "A aprovação legislativa teve como principal motivador o caso de São Paulo, em que não houve uma lei autorizativa que previsse a criação da conta garantia e a utilização de mecanismos para que a Cosip fosse destinada ao pagamento da PPP", explica o secretário da capital gaúcha. 

Em fase de consulta pública, o pregão da capital do Piauí deve ser lançado em fevereiro e a expectativa é alta. A PPP prevê a melhoria do serviço prestado e a padronização da qualidade da iluminação em toda a cidade, com 20% do sistema em telegestão. Espera-se, ainda, uma redução significativa do consumo de energia, estimada em 50%. De acordo com dados do banco, o valor do contrato é de até R$ 775,7 milhões, montante relativo à receita prevista durante os 20 anos do prazo de concessão. 

A cidade gaúcha, por sua vez, está no estágio de lançamento da consulta ao mercado. Os termos do projeto são similares ao da cidade nordestina e incluem a modernização de 100% dos pontos de luz e a implementação do monitoramento em tempo real. 

Desafios no percurso

Embora os caminhos estejam sendo pavimentados para a estruturação de projetos mais bem-sucedidos, ainda há percalços para a efetivação de parcerias. Na visão de Paulo Oliveira, especialista do BNDES que atuou diretamente com Teresina, além da própria complexidade da modelagem e das particularidades de cada localidade, um dos desafios é justamente a mudança na legislação municipal, "que deve ser aderente às necessidades de uma PPP". 

Antes da articulação com o Legislativo, há a necessidade de convencimento interno. "No início, havia dúvidas entre os gestores do próprio Poder Executivo sobre itens como o cumprimento e conta vinculada. A transparência e resposta a todos os questionamentos levantados foram fundamentais para a superação de obstáculos", afirma, por sua parte, Monique Menezes.

A telegestão e a implementação das chamadas smart cities também são temas desafiadores, tanto para os municípios quanto para os concessionários. "Por seu ineditismo, a telegestão acaba sendo um desafio; entretanto, o maior deve ser a implementação das cidades inteligentes porque ainda há uma fronteira de conhecimento em nível global, inclusive do ponto de vista institucional e jurídico. A implantação das tecnologias também depende de cada município e de suas demandas, que são particulares", opina Miguel Noronha.

Luz no fim do túnel

Responsável por um dos primeiros projetos estruturados no País, Belo Horizonte é outro foco das atenções quando o assunto é PPP de iluminação. A causa, porém, vai no sentido oposto da capital paulista. A mineira é considerada o grande case de sucesso no Brasil e uma referência nacional. 

"Embora também tenha sido um das primeiras PPPs [estruturadas no segmento], foi muito bem concebida e, ali, se conseguiu antever várias questões-chave, em um projeto que não era complexo e que foi facilmente assimilado pela administração pública e pelos órgãos de controle, que perceberam os seus méritos", diz o executivo da BMPI, acionista da concessionária mineira BHIP, responsável pela operação. 


Rua Jacuí, em Belo Horizonte, antes da concessão | Bruno Lovarato (BHIP)


Rua Jacuí, em Belo Horizonte, com nova iluminação | Bruno Lovarato (BHIP)

"Foi muito bem estruturado, principalmente na parte das garantias, das vinculações de remuneração e das exigências de performance a serem cumpridas; por isso, foi um processo atrativo", complementa João Mário Martins, diretor de Operações da concessionária. 

Essa PPP se demonstrou tão interessante que fez com que a BMPI apresentasse uma proposta com mais de 30% de desconto na contraprestação. "Quando vencemos a licitação, a prefeitura economizou R$ 500 milhões. A previsão era de um contrato de R$ 1,5 bilhão e concedemos um desconto de 32%", relembra Miguel Noronha.

Para os bons resultados da operação, o executivo também destaca os feitos da companhia. "Constituímos uma concessionária (SPE), contratamos profissionais do mercado como executivos, colocamos um plano forte para implementação e hoje temos um resultado extremamente consistente. São mais de 70 mil luminárias em LED, cada uma com projeto luminotécnico, ou seja, não foi apenas a troca da lâmpada, Foram feitos projetos que incluem o fluxo luminoso e a luminosidade como diretriz. Um a um, fazemos aferições e temos uma operação caminhando fortemente. Complementamos um ano com 70 mil unidades instaladas e sete mil em [sistema de] telegestão. De longe, já se configura como o maior projeto [do tipo]. Tudo isso com as melhores técnicas, com ampla satisfação da prefeitura e, sobretudo, da população, que está vendo uma mudança drástica nas ruas, um impacto muito positivo", analisa Noronha.

Reportagem de Estela Takada


GRI PPPs e Concessões Brasil 2019
GRI PPPs e Concessões Brasil 2019

A eficiência em iluminação pública, seus desafios e futuras licitações do segmento são discussões do GRI PPPs e Concessões Brasil. O encontro acontece no dia 28 de março em São Paulo, com a presença dos principais players da iniciativa privada e de representantes das administrações públicas, como Monique Menezes e Bruno Vanuzzi. Acesse o site do evento e confira todos os detalhes.
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