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PPPs em presídios: uma proposta de eficiência e resultados

9 MIN READJune 25, 2019

Bruno Dario Werneck e Juliana Deguirmendjian*

Passados cerca de 15 anos da publicação da Lei nº 11.079/2004, que introduziu o regime das Parcerias Público-Privadas (PPPs) no ordenamento jurídico brasileiro, a necessidade de superação de resistências ideológicas e da desinformação acerca das vantagens do regime de PPP em relação ao modelo tradicional de contratações governamentais ainda é tema recorrente na agenda de debate público.

A propagação do discurso de que o modelo de PPP resulta, necessariamente, em aumento do gasto público pode dificultar, sobretudo em tempos de restrição fiscal, a adoção de abordagem imparcial sobre o regime pelos gestores públicos quando do planejamento das contratações governamentais.
 
Alguns setores em especial, dentre os quais o de presídios, acabam por enfrentar maior resistência para serem modelados como PPP, vez que disputam alocação de recursos públicos e espaço na agenda do desenvolvimento do País com projetos de maior apelo político e social, tais como os de logística, saneamento básico, habitação popular etc.
 
Nesse contexto, cumpre esclarecer, em primeiro lugar, que a contratação pelo regime de PPP pode levar à redução de despesas correntes do Poder Público com a operação e manutenção do ativo em questão, além de não requerer a inclusão de vultosos investimentos em seu escopo. Nossa experiência indica que o custo para o Poder Público de projetos contratados como PPPs tende a ser de 10% a 15% menor do que o custo de contratações sob o regime tradicional – para além da melhoria na qualidade do serviço.
 
É plenamente possível sob a perspectiva legal e desejável sob a lógica da eficiência das contratações públicas a adoção do modelo de PPP para gestão de instalações já existentes, pautada no fornecimento de equipamentos e na melhoria da qualidade dos serviços prestados. Nesse sentido, é importante ter-se por claro que não há relação necessária entre a execução de obras e o escopo de uma PPP. Isso vale não apenas para gestão de presídios, mas também de escolas e hospitais, por exemplo.
 
Vale ressaltar que PPPs de presídios, escolas e hospitais, por exemplo, não demandam a delegação dos serviços de segurança pública, educacionais e médicos, respectivamente, mas tão somente a gestão da infraestrutura e o fornecimento dos equipamentos e do mobiliário necessário à sua adequada operação.
 
Assim, o modelo de PPPs poderia ser amplamente adotado para gestão, operação e manutenção de presídios já existentes. O ponto fundamental é o de racionalizar os gastos públicos já incorridos com a operação de presídios, trazendo melhores resultados tanto em termos de gestão da infraestrutura quanto em termos de ressocialização dos presos. A construção de novos presídios, nesse contexto, deveria ser vista como algo residual, e não como o cerne do programa de PPPs para o setor.
 
Em outras palavras: a despeito da falta de apelo social de projetos de PPP para presídios, é necessário reconhecer que a alocação de recursos públicos para operação e manutenção de presídios já acontece, mas sob o regime tradicional de contratações, que não possibilita o aproveitamento dos ganhos de eficiência associados ao modelo de PPP. Daí dizer que um programa de PPPs de presídios deve ter como cerne a racionalização dos gastos públicos com a gestão de unidades já existentes, sendo a construção de novas unidades algo residual.
 
Com relação aos ganhos de eficiência associados ao regime de PPPs, é possível elencar ao menos três, os quais o tornam comparativamente mais vantajoso do que o regime tradicional de contratações públicas: (i) ganhos de escala, tendo em vista a natureza de longo prazo da contratação; (ii) ganhos de escopo, decorrentes da contratação conjunta de serviços e equipamentos; (iii) qualidade e atualidade tecnológica do serviço prestado, assegurada pela remuneração atrelada ao cumprimento de indicadores de desempenho.
 
Os ganhos de eficiência atrelados a um programa de PPP tornam o regime mais adequado sob uma perspectiva de planejamento de longo prazo para a gestão de presídios. A avaliação dos projetos deve considerar a sua natureza intertemporal, lembrando-se que não apenas os ônus fiscais são compartilhados com gerações futuras, mas também os benefícios econômicos e sociais do projeto.
 
E, no caso de unidades prisionais, os benefícios sociais devem, necessariamente, ser considerados. A necessidade de (re)integração e (res)socialização dos presos em nossa sociedade ainda é latente e, no âmbito do regime de PPP, o parceiro privado pode assumir a obrigação de oferecer treinamentos educacionais e de capacitação técnica e profissional aos presos, o que se coaduna perfeitamente com a política pública de reinseri-los na sociedade após o cumprimento da pena.
 
Conforme mencionado, o mecanismo de remuneração do parceiro privado em uma PPP pode levar em consideração o cumprimento de indicadores de desempenho preestabelecidos, relacionados à qualidade dos serviços prestados. Os objetivos de educação e capacitação dos presos, por exemplo, podem ser formatados como indicadores de desempenho da contratação. O mesmo vale para fixação de parâmetros de atualidade tecnológica (por exemplo, sistemas de monitoramento, câmeras, bloqueio de sinal de telecomunicações, laboratórios de informática, centros de capacitação etc.).
 
De todo modo, é importante que os indicadores de desempenho sejam aderentes à realidade brasileira, de modo a não comprometer os demais objetivos de política pública, que concorrem pela mesma verba.
 
Em síntese, o regime de PPP oferece diversas vantagens às contratações relativas à gestão de presídios em comparação ao modelo tradicional de contratações públicas, notadamente: racionalização dos gastos públicos, ganhos de escala e escopo, atualidade tecnológica, aprimoramento da qualidade dos serviços prestados, adoção de medidas mais efetivas para (re)integração e (res)socialização dos presos. O ferramental jurídico está posto. É tempo de superar resistências, aproveitar ganhos de eficiência e focar em resultados.

*Bruno Dario Werneck é sócio do escritório de advocacia Tauil e Chequer, associado a Mayer Brown, e membro do conselho do GRI Club Infra
Juliana Deguirmendjian é associada do escritório de advocacia Tauil e Chequer, associado a Mayer Brown
 

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