Portos públicos e privados: como obter maior competitividade?

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Relatório da SeinfraPortoFerrovia do TCU – Auditoria Operacional 022.534/2019-9

Dentre os assuntos discutidos na reunião, merece destaque o relatório produzido pela SeinfraPortoFerrovia e apresentado pelo Secretário Bruno Martinello na reunião, no qual foram analisadas algumas ineficiências e oportunidades de melhorias para os portos organizados, no âmbito da Auditoria Operacional 022.534/2019-9 do TCU, instaurada para fiscalizar as limitações dos portos organizados em comparação com os terminais de uso privado (TUPs). Este relatório gerou discussões no mercado e inspirou a realização deste e-meeting.

O relatório trouxe uma série de discussões, com destaque para os seguintes pontos levantados como dificuldades para o desenvolvimento dos portos organizados: morosidade e rigidez do processo licitatório, que conta com a participação de diversas entidades e instâncias decisórias até que os editais sejam publicados; presença de legislação e controle rígidos, com significativa dificuldade por parte das companhias docas para realizar as contratações necessárias (que precisam seguir os trâmites da legislação de licitações); alta complexidade dos estudos de viabilidade, encarecendo o processo e agravando a morosidade; rigidez dos contratos, com períodos longos e pouca flexibilidade para ajustes em função da dinâmica do mercado portuário; falta de recurso para fazer a manutenção dos portos e o histórico de nomeação de gestores sem qualificação técnica.

Segundo o mencionado relatório, esse cenário impede que a otimização do uso do espaço público seja feita de forma ágil, o que leva o particular a preferir implantar os TUPs em detrimento de se instalar em portos organizados (ainda que tenham que optar por projetos greenfield, fora de clusters portuários).

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Perspectiva regulatória no âmbito do setor

Sob a perspectiva da Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ), o Diretor Geral Eduardo Nery apontou que um dos problemas enfrentados na atualidade é o excesso de regulação aplicável a temas portuários.

Nesse sentido, a ANTAQ tem atuado com o compromisso de atenuar esse excesso regulatório, praticando o que denominou “regulação responsiva”. A Agência está promovendo um estudo do cálculo do custo administrativo para regulação, que será votado em breve pela diretoria, e, a partir disso, haverá um grande projeto dentro da Agência para fazer uma ampla revisão das normas e retirar a vigência daquelas em excesso.

Ainda quanto ao aspecto regulatório, a Agência tem procurado estimular o bom comportamento focando em punir as empresas que reiteradamente não se esforçam para se encaixar no regulamento existente.

Por fim, em relação à Lei Federal 14.407/2020 (denominada “Mini-Reforma do Setor Portuário”), a expectativa é de que a Agência passe a ter mais segurança jurídica para regulamentar outras formas de exploração da infraestrutura portuária, a exemplo do uso temporário, que passou por inseguranças decorrentes de questionamentos judiciais.

A figura do contrato de uso temporário já existia na Resolução 2.240 de 2011 da ANTAQ e na Resolução Normativa 7 de 2016 da mesma Agência, mas os dispositivos foram anulados em ação judicial. Na oportunidade, a Justiça Federal do Espírito Santo entendeu que a Agência reguladora teria extrapolado o seu poder regulamentar e que a exploração das áreas dos portos organizados poderia se dar apenas após procedimento licitatório (o que não era previsto para o uso temporário).

O contrato de uso temporário, portanto, agora está previsto em lei federal, consistindo no uso de áreas e instalações portuárias do porto organizado para a movimentação de cargas com mercado não consolidado, no prazo improrrogável de até 48 meses, ficando dispensada a realização de licitação.

Ainda, merecem destaque os contratos de transição, que possuem prazo de até 180 dias prorrogáveis e são regulados pela Resolução Normativa 7 da ANTAQ. A finalidade desses contratos é possibilitar que a área não fique ociosa até que seja realizado o procedimento para que ela seja devidamente ocupada.

Na prática, a experiência com os contratos de transição tem gerado bons frutos. Trata-se, inclusive, de modelo que vem sendo bastante explorado no Porto de Santos, como apontou o CEO da Santos Port Authority, Fernando Biral. Contudo, trata-se de uma solução provisória, já que esse modelo inibe investimentos mais pesados na infraestrutura portuária devido ao seu curto prazo.

Como forma de conferir maior dinâmica à operação dos portos públicos e aproximá-los das condições aplicáveis aos terminais privados, o Governo Federal irá privatizar algumas das companhias docas por ele controladas, além de conceder a exploração de portos públicos. O Secretário de Portos do Ministério da Infraestrutura, Diogo Piloni, falou da consulta pública em andamento sobre a privatização da CODESA e do porto público de Vitória. Com isso, muitas das travas aplicáveis às autoridades portuárias públicas – como as dificuldades para realizar investimentos e melhorias na área portuária – tendem a ser diminuídas, pois os editais deixarão clara a natureza privada das contratações a serem realizadas pelo concessionário (o que já está na Lei N. 14.407/2020). A intenção é que este ativo seja colocado em leilão ainda no primeiro semestre de 2021.

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Gestão portuária

Os painelistas mencionaram duas atividades distintas envolvendo serviços portuários: a operação portuária, que é bem desenvolvida no Brasil; e a gestão do porto, esta necessitando de melhorias no marco legal aplicável para que possa se desenvolver a contento.

Embora um dos possíveis caminhos seja a privatização, deve-se também optar pelo caminho da capacitação dos gestores públicos, pois nem todos os portos organizados serão concedidos à iniciativa privada, e para aqueles que serão, trata-se de um processo longo. Portanto, apostar na privatização como solução única para problemas de gestão de portos organizados não seria adequado, e também deve-se buscar perfil técnico para ocupação de postos-chave em autoridades portuárias, ao invés de perfil político, que por muitos anos prevaleceu nas companhias docas.

O primeiro passo já vem sendo dado em diferentes autoridades portuárias públicas através do esforço na escolha dos gestores à frente das estatais. Exemplo disso são as próprias administrações atuais dos portos de Santos e de Paranaguá, atualmente ocupadas respectivamente por Fernando Biral e Luis Fernando Garcia, profissionais de perfil técnico, com amplo conhecimento do mercado.

Outro ponto refere-se à pesada burocracia para realização de contratações de pessoal, bens e serviços pelas companhias docas, sujeitas ao procedimento burocrático da Lei das Estatais (Lei no 13.303/2015). As contratações de serviços essenciais para o porto, como dragagem, sinalização e realização de obras de infraestrutura, não conseguem acompanhar a agilidade requerida dos operadores portuários e arrendatários.

Outro ponto a ser considerado é a necessidade de blindar a autoridade burocrática do futuro, ou seja, os gestores não devem mudar de acordo com o governo, deve-se achar uma forma de manter o gestor que estiver gerando um bom resultado.

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