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Oportunidades de Expansão em Iluminação Pública

20 MIN READAugust 18, 2020
Em 05 de agosto, dois dias após a entrada em vigor da Resolução Normativa nº 888/2020, que aprimora regras de fornecimento de energia elétrica para o serviço público de iluminação pública, os membros do GRI se reuniram com autoridades ligadas ao tema para realizar um diagnóstico do setor, analisar os principais gargalos que ainda precisam ser superados e compreender a forma como o governo optou por endereçar as questões mais críticas da nova resolução.

Com moderação de Carlos Eduardo Souza, Head e-City da Enel X Brasil, a discussão contou com a participação especial de Camila Carvalho Costa, Chefe de Relações Governamentais do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES);  Carlos Mattar, Superintendente da Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL); Dario de Paula, Executive Manager da Caixa Econômica Federal; Manoel Machado Filho, Diretor de Programa do Programa de Parcerias de Investimentos (PPI); e Monique Menezes, Secretária de Concessões e Parcerias da Prefeitura de Teresina.

Entraves
Posicionado atualmente um dos setor mais ativos em termos de estruturação de PPPs, Iluminação Pública apresenta a maior quantidade de projetos encaminhados neste modelo, inclusive a frente de setores mais tradicionais do modelo, como saneamento, por exemplo. Muito se deve a instituições como BNDES e Caixa Econômica Federal que têm atuado como estruturadores e que têm contribuído de maneira para elevar a qualidade e a quantidade dos projetos desenvolvidos.

No entanto, mesmo com regras mais sólidas e com cerca de R$ 9 bilhões ao ano arrecadados por meio da Cosip (Contribuição para Custeio do Serviço de Iluminação Pública) - que podem ser direcionados para investimento em iluminação pública - o setor ainda conta com alguns desafios a serem superados.

O número reduzido de projetos que chegam a alcançar a fase de operação, e o volume de judicialização do setor são dois dos principais entraves para iluminação pública. Contudo, os operadores estão confiantes que com maior maturidade no que tange a regulação e com modelagens de projetos de qualidade superior, o setor naturalmente tende a atrair novos players, expandir o número de projetos assinados e novas oportunidades, o que também deve ajudar a reduzir a judicialização.
Em diversos casos, deverá ainda ser superada a barreira da vontade, da governança e da coordenação política. Por mais que as regras robustas e a disseminação de projetos sejam um estímulo natural para as gestões municipais, há uma questão de custo político associado (para eventualmente instaurar ou propor um aumento na Cosip) e necessidade de sincronia interna, entre as várias Secretarias, que ainda podem resultar em impedimento para a expansão da IP.


Novas regras
As mudanças trazidas pela Resolução buscam garantir maior previsibilidade e segurança aos Municípios, aos operadores de iluminação pública e mesmo às distribuidoras de energia, e seus principais pontos são:

 
  • Substituição dos atuais contratos de IP por contratos padrão, semelhantes aos já utilizados pelas demais unidades consumidoras qualificadas nos grupos A e B;
  • Estabelecimento de prazos e condições para análise de projetos, para elaboração dos cálculos da participação financeira em obras para adequação da rede de distribuição e adição de novos pontos de IP;
  • Ressarcimento por possíveis danos elétricos causados pela distribuidora na rede de IP dos municípios.
  • Medição e faturamento da classe de IP;
  • Exigência de circuitos exclusivos de IP nos quais a medição é obrigatória;
  • Apresentação mensal de um demonstrativo de faturamento aos Municípios e fornecimento de todas demais informações que o Município venha a solicitar para fins de gestão da contribuição e do serviço de IP;
  • Vedação ao encontro de contas no que tange a Cosip, salvo definição específica em lei municipal;
  • Padronização da forma de tratamento da Cosip, prevendo a obrigatoriedade às Distribuidoras a seguir o que for determinado pela legislação municipal e proibindo a cobrar de qualquer taxa de administração sobre o valor arrecadado como Contribuição, visto que este serviço já está previsto nas atribuições operacionais da Distribuidora;

Com as novas regras os Municípios ganham maior autonomia na gestão dos recursos da Cosip, além de aumentar a transparência das informações necessária para melhor gerir a política tributária, calibrando a Contribuição de maneira mais assertiva.
Por outro lado as medidas também buscam minimizar a judicialização entre Municípios e Distribuidoras, visto estas mudanças nos contratos de energia e o fortalecimento das regras, agora estabelecidas por meio de regulamento da ANEEL, assim será possível tratar eventuais divergências entre as partes por via administrativa ou mesmo pela ouvidoria da própria Agência. Inclusive a ANEEL deverá ser acionada sempre que a distribuidora não cumpra com as normas estipuladas pela Resolução.
O aperfeiçoamento regulatório fomenta ainda a modernização do parque de IP, simplificando iniciativas como adoção de lâmpadas de LED e redução de potência, sem a necessidade de aprovação de projeto ou chancela da distribuidora.

Planejamento e Novos Projetos
Com o escopo de dar maior escalabilidade, o PPI tem desempenhado um papel importante na estruturação do modelo de projetos de iluminação pública desenvolvidos com recursos do FEP (Fundo de Apoio à Estruturação de Projetos de Concessão e PPP), que consiste nas seguintes linhas de trabalho:
  1. Montagem do modelo de trabalho e de estruturação de projetos, buscando padronizar o conjunto de atividades e de procedimentos interno do próprio governo e de relacionamento com os Municípios. A intenção é padronizar tudo o que for possível para ganhar velocidade na replicação, mas sem rigidez, permitindo flexibilidade e admitindo customização para atender às especificidades locais.
  2. Planejamento e desenvolvimento de um pipeline consistente de projetos: além das das três licitações em andamento, mais um pacote de pelo menos quatro outros leilões estão previstos ainda para este ano, e um conjunto maior com outros 10 projetos estão em estudo com previsão de licitação para o ano que vem, totalizando 17 projetos apoiados pelo FEP.
  3. Realização de chamamento público, ao qual se manifestaram 46 Municípios individuais, além de 10 consórcios públicos, superando a marca de 90 Municípios interessados em desenvolver projeto de PPP para o serviço de iluminação pública. Os seis primeiros colocados da seleção de Municípios individuais e  primeiro colocado dos consórcios já foram chamados. A expectativa do PPI é de atender cerca de 150 Municípios por meio deste chamamento. Mesmo os municípios que eventualmente tenham sido convocados a assinar mas que se recusaram devido ao processo eleitoral, por exemplo, voltam para o fim da fila e poderão ser chamados novamente no futuro.
  4. Indução do mecanismo de consorciamento, inclusive já previsto em Lei Federal 11.107/2005, estimulando para que estes consórcios, já existentes mas que ainda não tem concretude muito grande, se tornem de fato prestadores de serviço aos Municípios por meio do fomento de serviços. Para tanto, é preciso fomentar uma cultura de cooperação entre Municípios vizinhos, estabelecendo um novo patamar, apoiando-os com premissas de regionalização tais como compartilhamento e solidariedade de custos entre municípios maiores e menores, já que este modelo tenta levar os benefícios de escala também às cidades menores. Acredita-se que o aumento de consórcios multi-minoritários, apesar de todos os desafios jurídicos e técnicos e da burocracia para institui-los, possam servir a todo este pacote de serviços públicos locais.
  5. Com ajuda do Banco Mundial e IFC, foi feita uma revisão de todos os procedimentos que o FEP adotou até agora, inclusive no quesito de licitação de consultorias. Por outro lado a CEF está buscando descentralizar o conhecimento, da matriz para as gerências de governo das filiais, de forma a ganhar uma escala de apoio a projetos muito maior do que há hoje.

Além do PPI e da CEF, o BNDES também tem metas ambiciosas previstas em seu Plano trienal, com propósito de atingir até 2022 um contingente de 14 milhões de habitantes atendidos com o serviço de PPP em IP, pelas capitais e cidades menores, sendo que hoje já alcançaram a marca de 8 milhões.

Garantias
Embora a Cosip seja uma Contribuição constitucional, portanto estruturada para garantir que seus recursos sejam utilizados para fins exclusivos de custeio dos serviços de iluminação pública, ainda assim há uma preocupação dos agentes privados quanto à estruturação de garantias, pois o vínculo e as receitas são estabelecidos por contratos de 10 a 20 anos, estando suscetível ao risco inadimplemento das obrigações financeiras por parte dos Municípios. 
Apesar da situação fiscal delicada que muitos Municípios atravessam, as autoridades federais garantem que a atual amarração jurídica e financeira das PPPs de iluminação pública, faz com com que a estrutura do projeto seja uma das mais seguras para os investidores.

Para mitigar este tipo de risco, os contratos contam com um conjunto de contas reserva para eventuais problemas transitórios, como por exemplo uma conta-garantia de três a seis meses para cobrir eventuais problemas de repasse da contraprestação mensal. Há também a possibilidade dos Municípios estruturarem uma conta vinculada, ou seja, os recursos provenientes da Cosip vão para uma conta que não permite mobilidade pelo município e que garantem o custeio dos serviços de IP. A prioridade desta conta é o pagamento da SPE e o valor residual é direcionado para custos de energia e outros custos relacionados ao serviço, não podendo utilizar o recurso para outros fins. Além disto também é possível estabelecer um contrato administrado por um banco fiduciário que garante que o trânsito do recurso será única e exclusivamente para os fins do projeto de IP. 

É de se considerar ainda que as PPPs construídas são estruturadas tendo como base Cosip. Deixa-se uma margem de folga entre o montante da arrecadação e o custo do serviço, que acaba se ampliando conforme o percentual de deságio que venha a ser obtido no leilão, isto para garantir que o valor arrecadado seja suficiente para lastrear toda a PPP.

Proximos ajustes
Realizada no dia anterior à discussão, o leilão da PPP de iluminação pública de Vila Velha (ES) reuniu 11 competidores e apresentou deságios na faixa de 60%. Embora a forte concorrência tenha um viés positivo, visto como um indicador do apetite do mercado e da forte atratividade dos ativos - que contam com uma estrutura de receita fixa - este alto índice de deságios tem sido frequente nos últimos leilões e levanta uma preocupação dos competidores quanto à capacidade dos concessionários para operar esses contratos e quanto à sustentabilidade destes projetos no longo prazo, sobretudo por serem fruto de uma modelagem nova, cujos eventuais problemas podem emergir somente após alguns anos.

Há um receio, por exemplo, que os valores das propostas sejam suficientes apenas para cobrir os custos de operação e manutenção dos parques de iluminação, impactando eventuais investimentos em expansão e modernização.

O alto índice de deságios é, sem dúvidas, um ponto de atenção para os estruturadores observarem os movimentos de mercado e revisarem a consistência dos contratos que serão estabelecidos entre o poder público e os concessionários. Também é uma oportunidade para reavaliar os parâmetros de custo, refletir sobre eventuais oportunidades que o mercado está identificando ou mesmo analisar desvios na previsão dos operadores que possam vir a acarretar problemas futuros na gestão dos contratos.

Algumas justificativas para estes deságios são as condições de financiamento, que podem variar de empresa para empresa, as capacidades específicas que podem permitir maior oportunidade de desconto por um ou outro grupo, além de uma diversidade na projeção de como os competidores entendem que evoluirá o custo de lâmpadas e equipamentos em geral.
Os estruturadores acreditam ainda que hajam diferenças no método - e poder de barganha -  a partir do qual o poder público e o privado elaboram seus orçamentos, já que mesmo em outros modelos de contratação os patamares de custo são diferentes, pois há um fator de eficiência na negociação e contratação por parte do privado que leva a uma redução nos custos previstos.

Já os operadores privados, analisando os modelos financeiros destes projetos, acreditam que o alto deságio não está relacionado à redução no custo das luminárias, ou nos custos de tele-gestão, também não o associam ao bônus de eficientização ou à redução na taxa de retorno. Estes especialistas interpretam que a receita acessória foi considerada um grande atrativo pelos grupos que ofereceram um índice elevado de desconto. Estes grupos podem estar avaliando a receita acessória como algo tangível e captável no curto prazo, o que porém não se não se concretizou por não se mostrar viável nos casos de PPP já existentes. Isto por que a estrutura contratual o modelo jurídico da PPP não permite uma ampliação no escopo do projeto e tampouco serviços adicionais podem ser pagos pela Cosip. A realidade é que a receita acessória responderá realmente de forma marginal, entre 3 a 5% do projeto. Caso estes deságios tenham sido propostos na expectativa que a receita acessória alcance 40 a 50% do projeto, realmente há um equívoco que pode ter consequências na gestão do projeto.

De qualquer forma, para mitigar as divergências nas estimativas dos concorrentes e futuros problemas na gestão do contrato, os estruturadores optaram por antecipar os investimentos previstos em contrato para um ciclo só, definindo também os aspectos qualitativos do serviço.

A ANEEL por sua vez, passada a entrada em vigor da Resolução, coloca em ação uma etapa de avaliação dos resultados regulatórios, para monitorar a efetividade das novas normas e todo o mercado pode contribuir para que a Agência possa aprimorar o processo.

Quanto a uma eventual sobra da Cosip, todos foram unânimes em destacar que os recursos somente podem ser utilizados para atingir outros patamares qualitativos em um mesmo projeto, por exemplo, negociando a melhora do patamar tecnológico ou ampliação das medidas de eficiência energética. Um eventual investimento no aprimoramento de outros serviços relacionados como telegestão e smart city requer um nível de aprofundamento e maturidade muito maior do setor e depende do desenvolvimento de modelos econômicos específicos, já que Cosip tem vinculação para o uso exclusivo da IP.

 
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