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O que esperar do novo marco legal de PPPs e concessões?

10 MIN READDecember 11, 2019
Demanda antiga de empresas que atuam no mercado de infraestrutura brasileiro e bandeira levantada também por novos entrantes – como estrangeiros interessados em começar a investir localmente –, a modernização do arcabouço regulatório parece finalmente rumar em direção a aperfeiçoamentos. Para viabilizar novos aportes de capital nos distintos segmentos que compõem a infraestrutura nacional, uma nova Lei de Licitações (projeto de lei nº 1.292/1995), em substituição à nº 8.666/1993 e o novo marco legal de parcerias público-privadas (PPPs), concessões e fundos de investimento prometem melhorar o ambiente de negócios por meio do PL nº 7.063/2017. 

Embora seja um instrumento crescentemente reconhecido como necessário para viabilizar principalmente o desenvolvimento de projetos greenfield (a ser estruturados do zero) e em localidades ou situações que não garantam retornos atrativos, as PPPs ainda não vêm sendo concretizadas na proporção dos projetos apresentados via Manifestação de Interesse Privado (MPIs) e Procedimentos de Manifestação de Interesse (PMIs). 

"Além do risco político inerente às trocas de gestão ao longo da vida de um contrato de PPP, há que se considerar que os órgãos de controle e o Poder Judiciário brasileiro ainda estão se ambientando aos principais desafios que geram disputas entre público e privado nessa modalidade de contratação", apontou análise da consultoria Radar PPP ao abordar os desafios para a realização de novas parcerias em 2018. 

Nesse contexto, ambas as novas medidas legislativas – que pautam o andamento das contratações públicas e parcerias com a iniciativa privada – podem trazer maior segurança jurídica e, consequentemente, atrair novos aportes privados. 

Leis vigentes

Sancionada em 1993, a Lei nº 8.666 instituiu normas para licitações e contratos da administração pública, entre outras providências, mas já não atende mais o contexto de contratações governamentais, reclamam companhias do setor. 

Em discussão no Congresso, o Projeto de Lei nº 1.292/1995, que já passou pelo plenário da Câmara dos Deputados, aguarda a decisão do Senado.

A nova proposta, de relatoria de Augusto Coutinho (Solidariedade-PE), cria modalidades de contratação, traz a exigência de seguro-garantia para grandes obras, tipifica crimes relacionados ao assunto e disciplina outros aspectos do tema para as três esferas de governo (União, estados e municípios). 

Novo marco legal das PPPs

Complementar ao anterior, um novo regramento de PPPs foi impulsionado por Rodrigo Maia (DEM-RJ), presidente da Câmara. De relatoria de Arnaldo Jardim (Cidadania-SP), o processo de aperfeiçoamento do projeto de lei nº 3.453/2008 – conforme consta em publicação oficial do deputado –, foi aprovado por unanimidade em comissão especial em novembro de 2019.  

Arnaldo jardim (Cidadania-SP) / Crédito: GRI Club/ Flávio Guarnieri
Legenda: Arnaldo jardim (Cidadania-SP) / Crédito: GRI Club/ Flávio Guarnieri 

Em entrevista ao GRI Hub no evento Infra Brazil GRI 2019, realizado pelo GRI Club Infra, o deputado havia antecipado que sua ideia era avançar com a proposta ainda em 2019.

"No encontro [promovido pelo GRI], pude apresentar [aos players da indústria] o que estamos pensando para o novo marco regulatório de PPPs, concessões e fundos de infraestrutura", contou ele. 

"Todos solicitaram que pudéssemos nos debruçar sobre a questão das garantias e as regras que devem ser consideradas no que diz respeito aos riscos e como eles devem ser compartilhados em projetos do tipo. Por outro lado, também analisamos a consolidação de tais garantias, para que os projetos não tenham problemas de continuidade de prestação do serviço para a população", continuou o parlamentar, que saiu entusiasmado com as contribuições da iniciativa privada.

De fato, na proposta de Jardim, que foi aprovada por unanimidade na comissão especial e está pronta para ir ao plenário da Câmara dos Deputados, há pontos que visam trazer maior garantia e segurança jurídica ao investidor. Demandas de players que participaram da discussão com o parlamentar no evento do GRI, como a ampliação do uso da arbitragem nos contratos, aparecem incorporadas no relatório. 

Principais propostas

Chamada pelo deputado de Lei Geral de Concessões (LGC), a proposta apresentada é um substitutivo ao PL nº 7.063/2017 e busca consolidar em um único documento as normas atuais que tratam de concessões, PPPs e fundos de investimentos em infraestrutura. 

Com 221 artigos, o texto traz apensados os PLs nº 2.892/2011, nº 1.650/2015, nº 2.039/2015, nº 2.365/2015, nº 4.076/2015, nº 6.780/2016 e nº 7.869/2017 e altera a Lei nº 11.079/2004, para reduzir o valor mínimo dos contratos de parcerias público-privadas celebrados por estados, pelo Distrito Federal e por municípios. Conforme a Lei nº 11.079, as PPPs são contratos administrativos de concessões que podem se dar em modalidade patrocinada ou administrativa, de serviços ou obras públicas. Segundo a regra atual, as parcerias precisam ter contrato superior a R$ 10 milhões, com duração acima de cinco anos, atualização de valor realizada via medida nº 13.529/2017. Antes, o valor mínimo era de R$ 20 milhões. 

Entre as inovações, o texto aponta ainda para a flexibilidade em contratos, ao considerar que "a regulação 'viva' da concessão é a base para erigir a noção de que a concessão é, em realidade, um contrato igualmente 'vivo' e dinâmico, que deve ter certa margem de flexibilidade para que, adaptando obrigações e regras contratuais ao longo de grande período de tempo, o serviço público continue a ser prestado de maneira atual e atendendo à demanda do usuário".

Ainda sob o conceito de contrato vivo, abordado ao longo substitutivo, o PL ampliou o uso da arbitragem para pendências relacionadas a reequilíbrio econômico-financeiro e cálculo de indenizações, entre outras possibilidades. Mais uma solicitação do empresariado do setor – de instituir nos contratos a figura de um comitê de resolução de disputa, mais conhecido como dispute boards,  também foi inserida. 

Experiência chilena

Em um processo de diálogo com representantes de diversos organismos, entes públicos, setor privado e sociedade civil, a comissão especial do Senado que analisa o projeto de lei nº 3.453/2008 promoveu no mês de outubro um intercâmbio de experiências com representantes de outras nações. 

Entre os participantes, esteve o chileno Mario Navarro, ex-chefe de concessões rodoviárias do Ministério de Obras Públicas do Chile e ex-consultor do Banco Mundial e do Banco Interamericano de Desenvolvimento.

Ao abordar a experiência chilena, Navarro recordou que, nos melhores anos da economia chilena, as PPPs chegaram a contribuir com 1% do PIB local. Na defesa do tema, o especialista ressaltou também a importância de um contexto de consenso político, de convergência sobre a necessidade desse tipo de associação. 

Do ponto de vista regulatório, há três pilares essenciais para o especialista chileno: um marco jurídico que sustente um bom ambiente de negócios; uma lei de concessões e PPPs que defina como serão os contratos, deveres e obrigações e que traga segurança jurídica; e um sistema financeiro bem desenvolvido para alavancar obras de infraestrutura. 

"No Chile, foi necessário mudar a lei de bancos, aposentadorias [previdência], companhias de seguros etc. Tivemos que aperfeiçoar instrumentos para financiar [os projetos]. O governo, por sua parte, também precisa investir em projetos. Sem bons projetos, as obras ficarão paradas, irão demorar, gerar sobrecusto. Portanto, o papel do setor público é fazer projetos, passando de construtor a uma máquina de projetos", considerou ele, ao expor a expertise chilena para a comissão responsável. 

Para o sucesso de PPPs e a geração de atratividade, principalmente para capitais estrangeiros, os tratados de livre comércio (TLCs) firmados bilateral ou multilateralmente foram essenciais para o êxito das parcerias chilenas. "Ingressar em TLCs e a adesão à OCDE [Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico] mudaram o patamar do Chile frente a outras economias", rememorou o especialista. 

Desde a década de 1990, o Chile passou a assinar uma série de TLCs com países da América Latina e também de outras partes do mundo. Em 2009, a OCDE aceitou a entrada da nação. À época comandado por Michelle Bachelet, o Chile foi o primeiro país latino-americano a ser recebido na organização. Desde 2017, o Brasil – que hoje é um membro associado – busca entrar na agrupação como país-membro.
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