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O novo marco do saneamento: águas incertas pela frente ou cronograma mantido?

15 MIN READApril 22, 2020
Para onde o setor de saneamento deve olhar quando se está às portas de um novo Marco Regulatório, que o transformará significativamente? E se, ao mesmo tempo, há uma pandemia global em curso? 

Estas e outras questões orientaram o debate promovido pelo GRI Club Infra entre as principais lideranças do setor privado  e representantes do poder público no, último dia 16 de abril.

Impactos da pandemia provocada pela COVID-19 no saneamento

Não há dúvidas de que o saneamento é parte fundamental no enfrentamento da pandemia. A garantia de abastecimento de água e dos serviços de esgotamento sanitário se torna ainda mais crítica neste momento.

Com a falta de modernização das regras para concessão e operação privada das redes de saneamento, o país vem perdendo recursos nacionais e internacionais que poderiam ser empregados na melhoria da qualidade de vida de milhões de brasileiros. Os dados apontam que cerca de 100 milhões de pessoas não têm esgoto tratado e 40 milhões não têm água tratada no Brasil.

O quadro se agrava ainda mais quando estamos enfrentando uma pandemia global. A COVID-19 ainda nos deixa perplexos com seus efeitos, porém o reflexo no sistema de saneamento pode ser devastador se medidas importantes não forem tomadas.

De acordo com o Secretário Nacional do Saneamento, Pedro Maranhão, o momento é realmente difícil para o setor. O Ministério do Desenvolvimento Regional, pasta onde está a Secretaria, tinha 2020 como o ano em que um novo marco regulatório seria aprovado, de modo a tornar factíveis as metas do Plano Nacional de Saneamento (PLANSAB) por meio da expansão do investimento privado. Porém, a Secretaria, evidentemente, teve seu foco principal alterado para o enfrentamento da pandemia. O Secretário comentou que, durante a primeira quinzena de abril, já era esperado que o novo marco tivesse sido aprovado no Senado. Em função da COVID-19 tudo mudou, e a Secretaria passou a atuar, com especial atenção, em manter as operações do setor.

Pela avaliação do Secretário, a iniciativa privada não investe mais em saneamento no Brasil, justamente, pela falta de um marco regulatório consistente - diferentemente de outros setores da infraestrutura, como telecomunicações, rodovias, aeroportos e energia (que já tiveram suas regras modernizadas e, hoje, contam com forte participação privada). Ainda de acordo com Pedro Maranhão, a universalização do saneamento passa pela aprovação do marco, e é urgente.

Receita e caixa das empresas de saneamento

Operadores de saneamento, sejam privados ou estatais, vêm concedendo descontos e até mesmo isenção para algumas faixa de consumo. O desafio se agrava para estas empresas, prestadoras de um serviço de primeira necessidade, pois passam a operar em condições financeiras ainda mais críticas.

Recentemente a Justiça de São Paulo proibiu que empresas de saneamento cortassem a prestação de serviços enquanto estivermos sob calamidade pública causada pela pandemia. Igualmente suspende cortes realizados por inadimplência neste período. Estudos apontam que a inadimplência pode chegar a até 50%, sendo que, no momento, beira 25%.

Com o intuito de auxiliar as empresas em seus fluxos de caixa, o BNDES vem trabalhando em medidas  horizontais. Definiram um  standstill de 6 meses em dívidas e juros, totalizando um alívio de R$ 600 milhões para as empresas. Além disso,  o banco fará um adiantamento de recursos para as instituições que o demandarem de forma a garantir que obras continuem em ritmo perto da normalidade.

Sobre o saneamento de maneira específica, a instituição financeira o define como um setor muito resiliente, inclusive indicando-o como um dos vetores da retomada pós-crise. Seus contratos, sendo de longo prazo, conferem solidez aos operadores. É possível sim que no curto prazo haja uma demanda por capital de giro / operacional, mas não se tratam de problemas financeiros estruturais.

Entretanto, o saneamento deverá ter seus pleitos e necessidades financeiras atendidas pelo BNDES apenas em uma "segunda onda". Com a queda de arrecadação, o BNDES prevê que as empresas dentro da carteira do banco devam precisar de R$ 5 a 6 bilhões de crédito suplementar para suas operações com capital de giro.

Alarmada com a redução drástica na arrecadação pelas empresas de saneamento e com os níveis crescentes de inadimplência que o setor vem enfrentando, a equipe do MDR tem se reunido periodicamente com Ministério da Economia, Caixa Econômica Federal (CEF), BNDES e associações para traçar linhas de socorro financeiro para os operadores do setor, tais como:
  1. Governo Federal, através do próprio BNDES, já liberou ajuda para empresas de pequeno e médio portes. Agora, há uma negociação para que este recurso seja liberado para empresas de saneamento. Entretanto, há um limite de endividamento estabelecido pelo Conselho Monetário Nacional (CMN) para empresas estatais, e ele já foi atingido. O MDR, na própria figura do Ministro Rogério Marinho, já discute com o CMN para que este limite seja ampliado. 
  1. Junto à Caixa Econômica Federal (CEF), gestora dos recursos do FGTS, houve uma votação unânime dentro do Conselho Curador do Fundo para que o saneamento recebesse concessões específicas com vistas ao standstill do pagamento de principal e juros por 4 ou 5 meses. Na terça-feira (21 de abril), o assunto volta à pauta do Conselho Curador. 
Carlos Motta, da Agência Nacional de Águas (ANA), relatou que o momento é de salvar financeiramente as companhias de saneamento para que enfrentem a pandemia e tenham fôlego para contribuir com a retomada pós-crise. Uma medida concreta tomada pela Agência em apoio às companhias de saneamento, maiores utilizadores da água captada a partir de rios federais, foi a de postergar a cobrança pelo uso do recurso para o próximo semestre.

Alinhada com a Secretaria do MDR, a ANA trabalha para antecipar o desenvolvimento de algumas normas de referência que possam, logo após a aprovação do PL 4.162, ter efeito positivo sobre o desempenho do setor. Uma delas versa sobre a possibilidade de ajuste tarifário como um instrumento para o reequilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão, onde a Agência busca formular regras de acordo com a realidade cada caso.

O Secretário de Infraestrutura e Meio Ambiente do Estado de São Paulo, Marcos Penido mencionou que a sua pasta vem dedicando esforços contínuos com o escopo de manter as empresas de saneamento em plena operação, sobretudo pela relação direta que o serviço prestado por estes operadores tem com a saúde pública. 

Financiamento por parte de bancos privados

Os bancos privados seguem com suas linhas de crédito disponíveis para o setor de saneamento, tanto com uma atuação relevante na prestação de fianças para obtenção de financiamento junto a bancos de fomento, quanto participando na alavancagem de Parcerias Público Privadas (PPPs), complementando o montante limite financiado pela CEF (70% do total).

Em paralelo, os bancos privados têm dialogado com o Ministério da Economia para que haja uma mudança na Lei 12.431/2011, sobre debêntures incentivadas para infraestrutura, com o intuito de modernizá-la e atrair mais recursos do mercado de capitais para o setor. Há uma linha de trabalho sendo conduzida para que estas debêntures sejam indexadas aos Certificados de Depósitos Interbancários (CDI), e não mais à inflação.

Como conclusão, a solução não virá apenas de um tipo de agente financeiro: é necessária a união de esforços para que o setor seja respaldado econômico-financeiramente neste e nos próximos momentos.

Empresas municipais de saneamento: uma grande preocupação

Um importante ponto levantado pelo Secretário Pedro Maranhão e pelo deputado Geninho Zuliani é o das autarquias municipais, em geral com limitada capacidade de endividamento e de investimento, extremamente dependentes do Orçamento Geral da União. Essas empresas, que representam 25% do setor de saneamento no Brasil, vêm sofrendo com uma inadimplência de nível ainda maior do que aquelas da esfera estadual ou de capital privado.
 
O MDR está na linha de frente para buscar uma solução imediata e adequada para estes operadores, o que deve ocorrer nas próximas semanas. Uma alternativa que está sendo analisada é a inclusão dos recursos destinados ao saneamento no pacote de socorro à saúde.

O Marco do Saneamento no Senado Federal

O objetivo do MDR é que o texto não sofra nenhuma alteração no Senado, para que não tenha que retornar à Câmara dos  Deputados. Caso o texto volte à Câmara, é possível que as negociações levem mais do que um ano. Na pauta dos Senadores envolvidos com a negociação, o texto ainda segue prioritário - a despeito da agenda urgente de crise.

Pontuando de maneira categórica, Pedro Maranhão disse que há uma indicação de veto ao artigo 20 do texto, com referência à inclusão de resíduos sólidos na agenda. Sendo assim, a gestão de resíduos sólidos deverá sair da versão a ser votada.

O Deputado Geninho Zuliani, relator do marco do saneamento na Câmara, comentou que o objetivo nestas semanas é encontrar espaço na agenda parlamentar do Senado para que a votação caminhe a contento. Ele projeta que é de suma importância que a votação aconteça e que, em 90 dias, o marco vá para sanção presidencial.

O parlamentar enfatizou que a principal dificuldade agora é colocar um projeto sem urgência proeminente para votação dentro de um contexto pandêmico. O marco, então, é importante, porém não é urgente em comparação com as demais pautas.

O texto que foi levado ao Senado é fruto de ampla negociação na Câmara e contempla diferentes e múltiplas visões sobre saneamento, com vistas a conferir garantias a prefeitos, governadores e Governo Federal. Houve discussões com todos os Ministros envolvidos no tema. A expectativa, segundo consta no texto, era de que o Governo Federal investisse de R$ 10 a 50 bilhões no setor, incentivando a formação de consórcios municipais para saneamento, com o objetivo de atingir a universalização do sistema até 2040 (no PLANSAB, iria até 2032). Por conta dos recursos encaminhados ao enfrentamento da COVID-19 (R$ 600 / 700 bi), o deputado prevê uma quantidade incipiente de investimentos estatais (sobretudo na esfera municipal) em saneamento. Dessa maneira, o investimento privado é de suma importância para o saneamento, e ele só virá a partir de uma segurança jurídica objetiva.

Ademais, ressaltou que é muito importante a atuação regional de governadores e prefeitos para que se antecipem à aprovação do marco. Assembleias Legislativas e vereadores devem discutir normativas e regulações para que o investimento privado ocorra com segurança, ainda mais em contratos que durem entre 30 e 40 anos de prestação de serviços. “Enquanto estamos enfrentando a pandemia, podemos ir trabalhando nessas questões”, alegou Zuliani.

O saneamento após a aprovação do marco regulatório: o day after

O MDR vinha se preparando de maneira decisiva para o período após a aprovação do marco regulatório. As reuniões com a ANA, BNDES, Caixa Econômica Federal e Ministério da Economia visavam preparar terreno para que o investimento privado ocorresse sem percalços. Assim como outras atividades, as discussões acabaram ficando em segundo plano - mas ainda em pauta. Os alinhamentos giravam em torno das regulações e decretos pertinentes ao novo cenário, fazendo com que o Governo ganhasse tempo no que tange à desestatização do saneamento.

Por exemplo, o BNDES e o PPI, a Caixa e o MDR já têm, pelo menos, 20 projetos estruturados, antecipando os trabalhos para pavimentar o caminho dos investimentos (deveriam sair em julho, mas devem atrasar).

No campo legislativo, de acordo com o deputado federal Enrico Misasi, há uma grande missão para que as emendas individuais de cada parlamentar, das quais 50% devem ser destinadas para saúde, englobem o saneamento - um instrumento estruturante para políticas de saúde pública. Ademais, estão encampando uma iniciativa parlamentar de capacitação para que deputados e senadores auxiliem prefeitos e governadores na implementação do novo marco legal.

Instrumento de retomada econômica

Diversos estudos estão sendo conduzidos para a montagem de cenários referentes à retomada da economia. O debate abordou esta questão, pois há ainda dúvidas se o saneamento será incluído em políticas federais com a intenção de reverter recursos para a área.

O MDR, junto ao Ministério da Economia, vem fazendo gestões para que o saneamento seja destinatário de recursos na retomada. Isso se deve, em grande maneira, à expectativa que foi criada para que o saneamento fosse a janela principal de investimentos para 2020 (respaldado pelo marco regulatório, que confere segurança jurídica para investidores privados).

Aventada a possibilidade de estruturação de um fundo nacional para socorro ao saneamento, o BNDES alega que as inúmeras realidades dentro do Brasil configuram um fator complicador. Torna-se extremamente complexo um fundo com regras gerais onde há características tão únicas (empresas estatais de estados, municipais, concessões para a iniciativa privada, consórcios intermunicipais, etc.).

Aspectos da regulação dentro do contexto de pandemia e crise generalizada

Há um tripé a ser considerado nesse caso: o poder concedente, os usuários e os prestadores de serviço. Com usuários que não conseguem pagar, há uma maior inadimplência aos prestadores, gerando um enorme problema de fluxo de caixa justamente em um momento em que serviços não podem parar.

Nesse caso, Hélio Castro, da Agência Reguladora de Saneamento e Energia do Estado de São Paulo (Arsesp), disse que é importante olhar o que é prioritário. Receberam diversos pedidos de flexibilização para cumprimento de serviços, como ligações de água e esgoto. Evidentemente, para esses dois casos, não há acatamento dos pleitos, mas outros casos podem ser analisados (como a recomposição asfáltica de algumas localidades). Há casos onde as agências reguladores vêm abrindo mão da taxa de regulação, dado o período crítico. O papel desses órgãos é de grande importância no equilíbrio financeiro dos prestadores e no atendimento correto e desejado dos usuários.  

O papel de diálogo entre os prestadores é outro ponto crucial na atuação dos reguladores. Sendo assim, a condução de uma atuação que passe por múltiplos interesse está em curso. Esse aspecto visa um equilíbrio entre o que os consumidores esperam e o que os operadores podem ofertar nesse momento.

Poderes subnacionais e a segurança jurídica

Até a véspera do eMeeting sobre saneamento (15 de abril), é possível que haja mais de 5.000 decretos municipais ou estaduais estipulando suspensão de cobrança de tarifas para serviços de saneamento. São ações necessárias em diversos casos, porém se realizadas de maneira descoordenada e sem anuência de órgãos reguladores, podem causar prejuízos incalculáveis. 

A pulverização do saneamento no país, em termos legais, faz com que haja enorme dificuldade por parte do Governo Federal em editar uma MP que possa determinar o que é ou não a tarifa social.

Projetos atuais de concessão sob estruturação do BNDES e a imagem do setor para investidores no pós-crise

Em fase de estruturação de projetos dentro do BNDES, há os dos estados do Acre, Amapá, Alagoas, Ceará, Rio de Janeiro, além de outros em Porto Alegre; da PPP de esgotamento em Cariacica, em parceria com a Cesan do Espírito Santo; e outro com a Corsan no Rio Grande do Sul. Esses projetos, sendo concretizados, possibilitariam investimentos na ordem de R$ 52 bilhões em contratos de 35 anos, concentrados nos primeiros 10-15 anos da concessão.

Como o setor sairá dessa crise é uma forte referência para investimentos futuros. O reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão será o farol a guiar os investimentos privados após a pandemia e a aprovação do marco do saneamento.
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